Χορηγούνται υπηρεσιακές άδειες με αποδοχές
Χορήγηση άδειας υπηρεσιακής εκπαίδευσης με αποδοχές: τι ισχύει;
Στο πλαίσιο της συζήτησης που έγινε στο ΑΠΥΣΔΕ Κεντρικής Μακεδονίας για τη χορήγηση άδειας υπηρεσιακής εκπαίδευσης με αποδοχές σε εκπαιδευτικό, τέθηκαν τα εξής ερωτήματα:
1️⃣Έχουν δοθεί υπηρεσιακές άδειες με αποδοχές σε άλλες περιπτώσεις;
Πράγματι, έχουν δοθεί υπηρεσιακές άδειες με αποδοχές. Παραθέτω τις σχετικές ΑΔΑ: 9ΒΧΩ46ΝΚΠΔ-02Μ, 9ΒΑΕ46ΝΚΠΔ-Υ1Α, 6Λ274653Π4-3Χ7, 6Η6Τ46ΝΚΠΔ-Ο4Λ, ΡΟΝΑ46ΝΚΠΔ-Γ1Α, 9ΣΧΞ46ΝΚΠΔ-7Φ3, ΨΛΠ746ΝΚΠΔ-3ΜΩ. Τις χορήγησε η Περιφερειακή Διεύθυνση Εκπαίδευσης Αττικής, καθώς και ο Υπηρεσιακός Γραμματέας του ΥΠΑΙΘΑ.
Η ύπαρξη διοικητικών πράξεων αποτελεί ισχυρή ένδειξη ότι η ίδια η Διοίκηση δεν αντιμετώπισε διαχρονικά την έλλειψη της ετήσιας υπουργικής απόφασης ως απόλυτο νομικό κώλυμα. Παρότι οι πράξεις αυτές δεν δημιουργούν δεδικασμένο ούτε δεσμεύουν άλλες διοικητικές αρχές, αποτελούν ισχυρή ένδειξη της διοικητικής πρακτικής και ενισχύουν την ανάγκη τήρησης της αρχής της ίσης μεταχείρισης και της συνέπειας της Διοίκησης.
Επιπλέον, η σταθερή διοικητική πρακτική χορήγησης αντίστοιχων αδειών σε άλλες περιπτώσεις δημιουργεί εύλογη προσδοκία ότι παρόμοια αιτήματα θα αντιμετωπίζονται με τα ίδια νομικά κριτήρια. Η διαφορετική αντιμετώπιση απαιτεί ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία, σύμφωνα με τις αρχές της ίσης μεταχείρισης, της συνέπειας της διοικητικής δράσης και της προστατευόμενης δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου.
2️⃣Επιτρέπεται να χορηγηθεί υπηρεσιακή άδεια με αποδοχές;
Η άρνηση της Διοίκησης βασίζεται στον ν. 2986/2002 (άρ. 9 §1α).
Έχει νομικό έρεισμα το επιχείρημα αυτό;
Η διάταξη αφορά μηχανισμό ετήσιου προγραμματισμού: τον καθορισμό, με Υπουργική Απόφαση κατόπιν γνώμης του Κ.Ε.Ε., του συνολικού αριθμού εκπαιδευτικών αδειών ανά βαθμίδα και αντικείμενο. Πρόκειται για εργαλείο μακροεπίπεδου σχεδιασμού/ποσόστωσης, όχι για προσωποπαγή προϋπόθεση παραδεκτού που πρέπει να συντρέχει σε κάθε μεμονωμένο αίτημα. Η ταύτιση των δύο επιπέδων -γενικού σχεδιασμού και ατομικού δικαιώματος αίτησης- δεν τεκμηριώνεται επαρκώς.
Ακόμη και αν ήθελε θεωρηθεί προϋπόθεση, τίθεται ζήτημα αρχής: η μη έκδοσή της επί σειρά ετών συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας της ίδιας της Διοίκησης. Κατά πάγια αρχή του διοικητικού δικαίου, η Διοίκηση δεν μπορεί να επικαλείται προς βλάβη του διοικουμένου τη δική της αδράνεια. Αν η αναμονή της Υ.Α. καθιστούσε επ’ αόριστον ανενεργό το δικαίωμα υποβολής αιτήματος, τούτο θα οδηγούσε εν τοις πράγμασι σε κατάργηση νομοθετημένης ευχέρειας χωρίς νομοθετική πρόβλεψη προς τούτο -αποτέλεσμα αντίθετο στην αρχή νομιμότητας και χρηστής διοίκησης.
Η θέση αυτή δεν είναι απλώς θεωρητική, αλλά στηρίζεται, κατ’ αναλογία, σε πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Με την απόφαση ΣτΕ 1483/2023 (με ρητή παραπομπή σε ΣτΕ 2544/2013, 730/2010, 2224/2009 και ΣτΕ Ολ. 1849/2009) κρίθηκε ότι, όταν ο νόμος καθιερώνει αμέσως και ευθέως ένα δικαίωμα, αναθέτοντας στην προβλεπόμενη κανονιστική πράξη μόνο τη θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων για τεχνικές λεπτομέρειες ή τους όρους άσκησης του δικαιώματος, δεν επιτρέπεται το δικαίωμα αυτό να καθίσταται στην ουσία ανενεργό λόγω παράλειψης έκδοσης της σχετικής πράξης· η παράλειψη αυτή είναι παράνομη και δεν μπορεί να αντιταχθεί στον δικαιούχο. Η νομολογία αυτή αφορά ειδικότερα ζήτημα μεταφοράς συντελεστή δόμησης, πλην όμως η αρχή που διατυπώνει είναι γενική και δύναται να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία και στην παρούσα υπόθεση:
✔το άρθρο 58 ν. 3528/2007 θεμελιώνει αμέσως και ευθέως δικαίωμα του υπαλλήλου να υποβάλει αίτημα και να τύχει ουσιαστικής διοικητικής κρίσης σύμφωνα με τις νόμιμες προϋποθέσεις για άδεια υπηρεσιακής εκπαίδευσης, ενώ η ετήσια Υπουργική Απόφαση του άρθρου 9 §1α ν. 2986/2002 αφορά τον επιμέρους σχεδιασμό/ποσόστωση -η παράλειψη έκδοσής της δεν μπορεί, υπό το πρίσμα της αρχής αυτής, να καταργεί εν τοις πράγμασι το ίδιο το δικαίωμα.
3️⃣Υπάρχει αντίφαση στα επιχειρήματα της Διοίκησης;
Η Διοίκηση επικαλείται τον ν. 2986/2002 (άρ. 9 §1α) για να θεμελιώσει έλλειψη «βασικής προϋπόθεσης», και ταυτόχρονα τον ν. 3528/2007 (άρ. 58) για τον δυνητικό χαρακτήρα και τα κριτήρια αξιολόγησης -δεχόμενη μάλιστα ότι το άρ. 58 εφαρμόζεται συμπληρωματικά ακριβώς επειδή δεν έχει εκδοθεί το σχετικό Προεδρικό Διάταγμα, δηλαδή λόγω κενού στο ειδικό νομοθέτημα. Αν όμως η νομοθετική κάλυψη αντλείται εν τέλει από τον Υπαλληλικό Κώδικα λόγω αυτού του κενού, η ίδια λογική θα έπρεπε να ισχύει ενιαία: είτε εφαρμόζεται πλήρως το ειδικό καθεστώς του ν. 2986/2002 (οπότε εκεί θα αναζητούνταν και τα κριτήρια), είτε εφαρμόζεται το άρ. 58 ν. 3528/2007 ως πλήρες πλαίσιο κάλυψης του κενού, οπότε δεν είναι συνεπές να επανεισάγεται παράλληλα, ως ανασταλτικός όρος, μια προϋπόθεση που ανήκει σε διαφορετικό υποσύστημα σχεδιασμού. Η επιλεκτική άθροιση του αυστηρότερου στοιχείου από κάθε νομοθέτημα, πάντοτε προς την ίδια κατεύθυνση απόρριψης, αποδυναμώνει τη συνοχή του συλλογισμού. Η τακτική αυτή αντίκειται στην αρχή της χρηστής διοίκησης και στην αρχή της συστηματικής ερμηνείας των κανόνων δικαίου, που απαγορεύει την επιλεκτική και αντιφατική εφαρμογή διατάξεων. Η προσέγγιση αυτή δημιουργεί ερμηνευτική ασυνέπεια καθώς η Διοίκηση επικαλείται το κενό του ειδικού νομοθετήματος όταν αυτό οδηγεί στην εφαρμογή του Υπαλληλικού Κώδικα, αλλά αγνοεί το ίδιο κενό όταν αυτό θα είχε ως συνέπεια την εξέταση του αιτήματος χωρίς την έκδοση της προβλεπόμενης υπουργικής απόφασης.
Η αντίθετη εκδοχή θα οδηγούσε στο παράδοξο αποτέλεσμα ότι η Διοίκηση θα μπορούσε, απλώς παραλείποντας επ’ αόριστον την έκδοση της προβλεπόμενης κανονιστικής πράξης, να εξουδετερώνει τη βούληση του νομοθέτη και να καθιστά ανεφάρμοστη διάταξη τυπικού νόμου.
4️⃣Ποιο είναι το εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο;
Συνεπώς, η έλλειψη της ετήσιας Υπουργικής Απόφασης του άρθρου 9 §1α του ν. 2986/2002 δεν μπορεί, αφ’ εαυτής, να θεωρηθεί επαρκές νομικό έρεισμα για την απόρριψη αιτήματος άδειας υπηρεσιακής εκπαίδευσης με αποδοχές, χωρίς προηγούμενη ουσιαστική εξέταση των προϋποθέσεων του άρθρου 58 του ν. 3528/2007 και των πραγματικών περιστατικών της συγκεκριμένης περίπτωσης.
Η αιτιολογία μιας διοικητικής πράξης πρέπει να είναι ειδική, επαρκής και να στηρίζεται στα πραγματικά περιστατικά της συγκεκριμένης υπόθεσης. Η επίκληση ενός γενικού λόγου, χωρίς εξέταση των ιδιαίτερων συνθηκών του αιτήματος, δημιουργεί ζήτημα πληρότητας της αιτιολογίας.
Από το σύνολο του ισχύοντος νομοθετικού πλαισίου, της διοικητικής πρακτικής, των γενικών αρχών του διοικητικού δικαίου και της σχετικής νομολογίας προκύπτει ότι η χορήγηση άδειας υπηρεσιακής εκπαίδευσης με αποδοχές είναι νομικά επιτρεπτή. Η μη έκδοση της ετήσιας Υπουργικής Απόφασης του άρθρου 9 §1α του ν. 2986/2002 δεν συνιστά, αφ’ εαυτής, νόμιμο λόγο αποκλεισμού της εξέτασης ή απόρριψης του αιτήματος. Αντίθετα, η Διοίκηση οφείλει να εξετάζει κάθε αίτημα επί της ουσίας, εφαρμόζοντας το άρθρο 58 του ν. 3528/2007 και αξιολογώντας τις νόμιμες προϋποθέσεις της συγκεκριμένης περίπτωσης.
Εφόσον οι προϋποθέσεις αυτές συντρέχουν, η άδεια υπηρεσιακής εκπαίδευσης με αποδοχές δύναται να χορηγηθεί νόμιμα, χωρίς η έλλειψη της ετήσιας υπουργικής απόφασης να αποτελεί από μόνη της ανυπέρβλητο νομικό κώλυμα.