Ανταποκρίνεται η απάντηση αυτή στο ερώτημα που είχε τεθεί;
Το έγγραφο περιορίζεται σε λακωνική παράθεση διατάξεων, χωρίς αναλυτική αιτιολόγηση του λόγου αποκλεισμού εφαρμογής του άρθρου 58 ν. 3528/2007 στη συγκεκριμένη περίπτωση. Τέσσερις παρατηρήσεις είναι εδώ κρίσιμες:
- Νομική φύση του εγγράφου
Δεν είναι «εντολή», είναι ερμηνευτική άποψη. Το έγγραφο δεν είναι κανονιστική πράξη ούτε ατομική διοικητική πράξη δεσμευτική erga omnes· είναι απαντητικό διοικητικό έγγραφο που αποτυπώνει ερμηνευτική άποψη της Διοίκησης. Κατά πάγια νομολογία (ΣτΕ 8721/1992, 2987/1994), η αρχή της νομιμότητας συνεπάγεται ότι η Διοίκηση δεσμεύεται από το Σύνταγμα, τον νόμο και τις κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης -όχι από τέτοιου είδους έγγραφα. Και κατά τον Άρειο Πάγο (ΑΠ 788/2019), μια εγκύκλιος ή αντίστοιχο ερμηνευτικό έγγραφο εξαντλεί τη δεσμευτική του ισχύ μέσα στα πλαίσια της Διοίκησης και δεν έχει ισχύ νόμου. Δηλαδή: ακόμη κι αν ο αποδέκτης, ως προϊστάμενος υπάλληλος, οφείλει διοικητικά να λαμβάνει υπόψη το έγγραφο, αυτό δεν μεταβάλλει τον νομικό χαρακτήρα του σε δεσμευτικό κανόνα δικαίου που υπερισχύει του ίδιου του νόμου.
- Η υπεροχή του νόμου έναντι του ερμηνευτικού εγγράφου
Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι το έγγραφο εκφράζει συγκεκριμένη ερμηνευτική θέση του Υπουργείου, αυτή δεν μπορεί να υπερισχύσει του ίδιου του νόμου.
Εφόσον η ερμηνεία που περιέχεται στο έγγραφο δεν συνάδει με το περιεχόμενο του άρθρου 58 ν. 3528/2007, η υιοθέτησή της ενδέχεται να οδηγήσει σε μη ορθή εφαρμογή του νόμου, ακριβώς επειδή ο νόμος υπερισχύει του ερμηνευτικού εγγράφου, όχι το αντίστροφο.
Το γεγονός ότι το έγγραφο προέρχεται από προϊσταμένη αρχή οργανώνει την εσωτερική διοικητική ιεραρχία επικοινωνίας. Δεν μετατρέπει όμως μια ενδεχομένως εσφαλμένη ερμηνεία σε δεσμευτικό κανόνα δικαίου.
- Η λειτουργική ανεξαρτησία του υπηρεσιακού συμβουλίου
Ο ιεραρχικός έλεγχος δεν εφαρμόζεται στην κρίση συλλογικού γνωμοδοτικού οργάνου με τον ίδιο τρόπο που εφαρμόζεται σε υφιστάμενο μονομελές όργανο. Τα υπηρεσιακά συμβούλια, όπως το ΑΠΥΣΔΕ, διαθέτουν λειτουργική ανεξαρτησία κρίσης και δεν δεσμεύονται από αποφάσεις άλλων συλλογικών οργάνων. Αν αυτή η ανεξαρτησία αρκεί για να μη δεσμεύεται ένα συμβούλιο από απόφαση άλλου υπηρεσιακού συμβουλίου, τότε κατά μείζονα λόγο δεν δεσμεύεται από ερμηνευτική άποψη διοικητικής αρχής επί ερωτήματος -που δεν είναι καν όργανο κρίσης επί της συγκεκριμένης υπόθεσης.
- Ο ρόλος της «σύμφωνης γνώμης»
Αν ίσχυε το αντίθετο, η ίδια η θεσμοθέτηση της «σύμφωνης γνώμης» του συμβουλίου θα ήταν περιττή. Το άρθρο 58 παρ. 2 απαιτεί ρητά κρίση του συμβουλίου επί της συνάφειας, της επίδοσης και των γνώσεων της υπαλλήλου. Αν αρκούσε η ερμηνευτική άποψη της προϊσταμένης αρχής για να προδικάσει το αποτέλεσμα, ο νόμος δεν θα χρειαζόταν να προβλέψει καθόλου τη διαδικασία γνωμοδότησης του συλλογικού οργάνου -θα αρκούσε μονομερής απόφαση του Υπουργείου.
Τι σημαίνει η αναφορά στον ν. 1566/1985 περί άδειας άνευ αποδοχών;
Η επίκληση της δυνατότητας χορήγησης άδειας άνευ αποδοχών δεν απαντά στο ερώτημα αν οφείλεται άδεια ΜΕ αποδοχές βάσει αυτοτελούς διάταξης (άρθρο 58 ν. 3528/2007). Πρόκειται για δύο διακριτά, μη αλληλοαποκλειόμενα καθεστώτα: η ύπαρξη μηχανισμού άδειας άνευ αποδοχών δεν καταργεί ούτε υποκαθιστά την αυτοτελή δυνατότητα χορήγησης άδειας με αποδοχές, εφόσον συντρέχουν τα κατά νόμο κριτήρια της τελευταίας. Όταν υπάλληλος υποβάλλει αίτημα για άδεια με αποδοχές, η Υπηρεσία οφείλει να εξετάσει αποκλειστικά αν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 58, χωρίς να παραπέμπει την αιτούσα σε άλλο, διαφορετικό νομικό καθεστώς. Ομοίως, η αναφορά στην παρ. 8 του άρθρου 6 ν. 3204/2003 αφορά ειδική και διακριτή περίπτωση -υπαλλήλους που τοποθετούνται ως υπεράριθμοι άμισθοι ειδικευόμενοι γιατροί- και δεν σχετίζεται με τη χορήγηση άδειας υπηρεσιακής εκπαίδευσης σε εκπαιδευτικούς.
Συμπερασματικά
Η απάντηση του ΥΠΑΙΘΑ δεν αποφαίνεται επί του κρίσιμου νομικού ζητήματος, δηλαδή αν επιτρέπεται η χορήγηση άδειας υπηρεσιακής εκπαίδευσης με αποδοχές στη συγκεκριμένη περίπτωση. Περιορίζεται σε παράθεση διατάξεων που δεν επιλύουν ευθέως το συγκεκριμένο νομικό ζήτημα, χωρίς να παρέχει ειδική αιτιολόγηση ως προς την εφαρμογή τους στη συγκεκριμένη περίπτωση, και δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποκλείει τη θετική εξέταση του αιτήματος από το αρμόδιο συμβούλιο.
